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주간 이슈브리핑

남북·북미 정상회담 합의 평가와 과제

저자 김은옥 (민주연구원 수석연구위원)
등록일 18.03.15 조회수 1696
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배경

남북·북미 정상회담 합의 평가와 과제

배경

대북 특사단 파견으로 남북이 4월 정상회담에 합의한데 이어 역사상 최초의 북미 정상회담 이 합의됨에 따라 한반도 정세의 대전환이 이루어지고 있음. 이같은 결과는 ‘한반도 운전자론’을 토대로 취임 이후 한미공조와 남북대화를 강조해 온 문재인대통령의 끈질긴 대북 및 대미 설득의 결과임. 현실적으로 비핵화를 달성하는 데까지는 많은 난관이 존재하지만, 북미가 탐색적 대화 수준을 넘어 정상이 직접 마주앉는 방식의 대화를 택했다는 점에서 비핵화로 나갈 수 있는 중대한 계기를 마련한 것으로 평가됨
최근 북한의 행보는 ‘핵보유’를 기정사실화한 상태에서 북미협상과 남북관계의 재개를 통해 활로를 모색하려는 의도를 지니는 것으로 분석됨. 북한은 지난해 11월 ‘핵무력 완성선언’ 이후 ‘자신감’을 토대로 적극적인 평화공세를 펼치고 있음. 최근 북한이 보이는 태도변화는 일시적 차원이라기 보다 핵미사일 개발 후 한미와 대등한 입장에서 협상을 벌이고 정상국가로 인정받기 위한 장기적 구상하에 정책방향을 전환하고자 하는 김정은위원장의 전략으로 분석됨.
당면과제로는 ‘남북관계와 북미관계가 함께 진전되는 선순환구조’를 창출하기 위한 전략이 필요하며 이를 위해 남북정상회담을 통해 ‘비핵화 프로세스’를 추동해나가야 함. 남북정상회담을 계기로 남북관계 정상화와 남북 교류협력의 제도적 기반을 마련해야 함. 북한에 비핵화 이후의 청사진을 제시할 필요가 있으며, 북핵문제 해결과 북한의 변화를 능동적으로 견인하기 위한 ‘포괄적 관여전략(Comprehensive Engagement Strategy)’을 추진해야 함.


♣ 이 글의 내용은 집필자의 의견이며, 민주연구원의 공식 견해가 아님을 밝힙니다.


1. 남북·북미 정상회담 합의

□ 특사단의 방북으로 남북이 4월 정상회담에 합의한 데 이어 5월중 북미 정상회담이 합의됨에 따라 예상을 뛰어넘는 한반도 정세의 극적 전환이 이루어짐

○ 지난해 말까지 북미간 긴장 고조로 전쟁위기설에 휩싸였던 한반도 정세가 평창올림픽을 계기로 남북간 특사교환과 정상회담 합의에 이어 김정은 위원장의 정상간 만남 제의를 트럼프대통령이 수용함으로써 새로운 국면으로 전환됨

- 이는‘한반도 운전자론’에 입각한 문재인대통령의 지속적인 북미관계 중재 노력이 결실을 맺은 결과임

- 정부는 평창올림픽을 계기로 남북관계 개선의 모멘텀을 마련하였고, 평창 이후의 잠정적 쌍중단을 지속적인 대화국면으로 전환하기 위한 방안을 적극 강구해 옴

○ 대북 특사단은 방북결과 브리핑에서 ‘남북이 4월말 정상회담을 개최하는데 합의하고 김정은위원장이 미국과 비핵화를 주제로 한 대화 의사가 있음을 밝혔다’고 발표함

- 북한은‘군사 위협이 해소되고 체제 안전이 보장된다면 핵을 보유할 이유가 없다’고 비핵화 의지를 분명히 하면서 미국과의 대화 의사를 밝혔는데, 김정은위원장이 비핵화를 언급한 것 자체가 특사단 방북의 가장 주목할만한 성과라고 할 수 있음

- 북한은‘대화가 지속되는 동안 추가 핵실험 및 탄도미사일 시험발사 등 전략도발을 재개하지 않을 것’이며, 핵무기와 재래식무기를 남측을 향해 사용하지 않을 것임을 밝힘

- 또한‘4월부터 예년 수준으로 한미연합훈련을 진행하는 것을 이해한다’는 입장을 밝혀 그동안 한미연합훈련에 강하게 반발하던 것과 다른 태도를 보임

- 남북 정상이 군사적 긴장완화와 긴밀한 협의를 위해‘정상간 핫라인’을 개설하기로 함

○ 이후 미국을 방문한 특사단은 9일 트럼프대통령을 면담하고 북한의 비핵화 의지와 함께 김정은위원장이 빠른 시간내에 만나고 싶다는 의사를 전달했고 트럼프대통령이 이를 수용, 전격적으로 북미 정상회담 의지를 밝힌 것

- 북미 정상회담을 극적으로 성사시킨 문재인정부는 대북 특사단을 중·일·러에 파견하여 방북 결과를 설명함으로써 국제사회와의 긴밀한 공조를 강화하기 위해 노력함

- 아울러 정부는 남북정상회담 준비위원회를 출범시키고 구체적 의제와 일정 마련을 위한 실무 준비에 착수함

○ 문재인정부는 이번 특사단 파견을 통해 남북정상회담과 북미정상회담 합의를 이끌어냄으로써 한반도에서의 전쟁방지와 비핵화로 나갈 수 있는 매우 중대한 계기를 마련한 것으로 평가됨

- 향후 남북관계와 북미관계의 선순환으로 작용하여 항구적인 한반도 평화체제 구축을 위한 초석이 될 것으로 기대됨

2. 전략적 고려사항

□ 최근 북한의 행보는‘핵보유’를 기정사실화한 상태에서 북미협상과 남북관계의 재개를 통해 활로를 모색하려는 의도를 지니는 것으로 평가됨

○ 북한의 대남공세는 남북관계의 전면적인 확대를 통해 대북제재 국제공조체제를 이완시키고 미국의 군사적 압박을 완화하려는 의도임

- 북한은 지난해 6차 핵실험과 미사일 발사 등으로 세차례의 유엔 안보리 제재를 받게 되었고, 국제사회의 대북제재 조치로 북한 수출의 90% 이상이 차단되었으며 원유를 포함한 석유제품의 수입은 절반가량 축소된 상태임

○ 또한 북한은 지난해 11월 29일 화성-15형 발사로 핵무력 완성을 선언한 이후‘자신감’을 토대로 적극적인 평화공세를 펼치고 있음

- ‘핵·경제 병진노선’을 주장해 온 김정은정권이 핵무력 완성을 선언한 이상 남은 것은 경제강국 건설이며, 이를 위해서는 대북제재 완화를 위해 비핵화 협상에 나서야 하는 상황

○ 북한의 최근 행보는‘정상국가’로 인정받기 위한 김정은위원장의 열망과 장기적 구상 하에 추진되고 있는 것으로 분석됨

- 김정은위원장이 대북 특사단과의 면담에서 비핵화를 의제로 한 북미대화에 나설 의사를 밝힌 점이나‘대화 상대로 진지한 대우를 받고 싶다’는 언급 등은 이같은 맥락에서 해석될 수 있음

- 북한 입장에서‘정상국가’로 가는 코스는 미국과의 관계개선인 바, 목적 달성을 위해서는 평화협정 체결을 통해 최종적으로 미국과의 수교를 이끌어내야 함

- 결국 최근 북한이 보이는 태도변화는 일시적 차원이라기 보다 장기적 구상하에 정책방향을 전환하고자 하는 김정은위원장의 전략적 결단으로 보임

□ 현실적으로 비핵화를 달성하는 데까지는 많은 난관이 존재한다는 점을 주지하고 시나리오별 대응전략 마련 필요

○ 트럼프대통령이 지난 9일 김정은위원장과의 만남을 수락하면서‘항구적인(permanent) 비핵화 달성’을 목표로 제시했다는 점에서, 북한이 신뢰할 수 있는 비핵화 의지를 어떻게 구체화하느냐가 관건이 될 것

- 당일 백악관의 고위관계자는“비핵화를 위한 어떤 종류의 합의든‘검증’과 함께 가야 한다”고 강조한 바, 이는 미국이 요구해 온‘완전하고 검증가능하며 불가역적인 비핵화(CVID)’가 북미정상회담의 목표이자 조건이라는 의미

○ 비핵화 협상이 본격화된다면 북미간에 상호 주고받을 조치의 선후를 놓고 치열한 공방이 예상됨

- 북미 양측이 비핵화 원칙에 합의하더라도 후속협상을 통해 핵물질 생산 프로그램의 가동중단 및 불능화를 거쳐 기존에 북한이 보유한 핵무기와 핵분열 물질을 폐기하는 단계로 이어지는 세부과정을 이행하기까지는 난관이 있을 것

- 북한의 최대 관심사는 미국으로부터 체제보장을 받기위한 평화협정 체결과 국교정상화이고, 미국은 완전한 비핵화와 북한인권 개선 등이 핵심적으로 원하는 부분임

□ 북미가 북핵해결의 국면전환이 필요한 상황에서 ‘탐색적 대화’ 수준을 넘어 정상이 직접 마주 앉는 방식의 대화를 택했다는 점에서 비핵화로 나갈 수 있는 중요한 계기가 될 것이라는 기대감이 제기됨

○ 북한의 평화공세가 핵미사일 개발 후 한미와 대등한 입장에서 협상을 벌이고 정상국가를 꿈꾸는 김정은위원장의‘장기적 구상’에 따른 것이라면 북핵 해결과정에서 통큰 합의를 이룰 수도 있을 것임

- 김정은 정권의 핵 개발과 경제강국 건설이라는 '병진 노선'이 성공하기 위해서는 정상국가로의 진입이 절실하고, 이는 북미관계 개선이 뒷받침되지 않고서는 불가능한 일임

○ 11월 중간선거 이전까지 트럼프 행정부도 북핵문제에서 돌파구를 마련할 필요가 있으며, 북한이 미 본토 타격 능력과 제2차 공격능력을 보유할 경우 북한 비핵화 가능성은 더욱 요원할 것

- 지난 7일 실시한 여론조사에서 38%의 지지율에 그치고 있는 트럼프로서는 미국인들이 북핵을 실질적 위협으로 느끼고 있는만큼 북핵문제 해결을 위한 국면 전환이 필요함

- 한미 정보당국의 판단으로 북한이 현 개발 추세를 이어간다면 연말까지 미 본토 타격 ICBM 개발 가능성이 제기되는 바, 미국도 북한의 핵미사일 개발 중지를 우선적 목표로 상정할 가능성이 있음

○ 북한 비핵화를 위한 방법으로 2005년‘9.19 공동성명’이 재조명되고 있는 가운데 북핵문제가 과거의‘핵개발 단계’가 아닌 ‘핵무력 완성’에 이른 단계인만큼 과거와 다른 창의적 해법이 필요하다는 지적이 제기됨

- 9.19 공동성명은 북이 모든 핵무기를 파기하고 핵확산금지조약(NPT)과 국제원자력기구(IAEA)로 복귀하는 것이 골자이며, 한반도 평화협정, 단계적 비핵화, 북미간 신뢰구축 등이 담겨있음

- 1994년 제네바 기본합의나 2005년 9.19 공동성명의 경우 북한의 핵·미사일 개발 가능성에 초점을 맞췄다면, 이번에는 핵전력까지 폐기 대상에 올려야 하는 상황임

- 북한이 핵동결(freeze)에 응한다면 IAEA 및 핵전문가들의 강도 높은 사찰과 함께 북한의 핵시설을‘폐쇄’하고 해당 시설에 대한‘봉인(sealing)’조치가 이루어져야 할 것

3. 정책제언

□ ‘남북관계와 북미관계가 함께 진전되는 선순환구조’를 창출하기 위한 전략 마련

○ 4월 예정된 남북정상회담은 비핵화와 관련된 큰 구상하에 포괄적으로 한반도의 비핵화와 평화체제 구축을 위한 협의가 이루어져야 할 것

- 남북 정상회담을 통해‘비핵화 프로세스’를 추동해나가야 함

- 남북 정상회담에서 포괄적인 한반도 평화체제 의지를 확인한 뒤 북미 정상회담에서 세부적인 비핵화 합의가 이루어지는 방향으로 추진

- 2007년 2차 남북정상회담 당시‘10.4 공동선언’제4항에서 두 정상은 평화체제 구축 원칙에 합의한 바 있음

1) 박원곤,“평창이후 북미관계 전망과 대응전략”, 민주연구원 5차 외교안보포럼 발제문 참조(2018.3.6.)

○ 남·북·미간 유기적인 협상을 통해 5월 북미 정상회담에서 구체적인 비핵화 합의를 견인해야 할 것

- 북핵문제의 평화적 해결 없이 남북관계 개선 노력에 한계가 있다는 점을 문재인 정부는 정확히 인식하고 있는 바, 남북·한미간 조율을 통해 비핵화에 대한 북미간 이견을 좁힐 수 있도록 적극적으로 대안 제시

- 중요한 당면과제는 남북간 대화 채널을 지속적으로 확보하면서 미국과의 긴밀한 협의하에 양국간 신뢰관계를 공고히 하는 것임

- 문대통령은 지난 1월 신년 기자회견에서“남북대화를 통해 북한이 비핵화 대화에 나서도록 유도하는 한편, 북한 비핵화를 위한 국제공조도 지속해나갔다”고 밝힌 바 있음

□ 남북 정상회담을 계기로 남북관계 정상화와 남북관계의 제도적 기반 구축

○ 남북 대화의 제도화 및 교류협력 강화의 발판 마련

- 군사적 논의사항으로 서해 충돌방지, 적대행위 금지 등 우발적 충돌을 방지하고 초보적 신뢰구축 조치에 필요한 기존 합의 복원 필요

- 남북 정상간 핫라인을 통해 긴장완화 등 한반도 위기의 상시적 관리

- 지난 1월 남북 고위급회담 등에서 북측과 이산가족 상봉에 관한 논의를 하지 못한 바, 이산가족 상봉 합의 추진

○ 국제사회 대북제재의 틀을 훼손하지 않는 범위 내에서 남북관계와 북핵문제 해결의 선순환적 병행 진전을 위한 교류협력 추진

- 문재인정부의 대북구상인‘한반도 신경제지도’의 본격적인 사업 추진에 대비, 신경제지도 구상 실현을 위한 환경과 추진기반 조성을 위해 노력

- 아울러 겨레말큰사전 공동편찬사업 등 사회·문화·체육 교류사업 복원을 통해 남북간 상호 신뢰조성과 비핵화에 긍정적인 여건을 조성

□ 북핵 고도화 등 변화된 환경을 반영하여 한반도 비핵화와 평화정착을 위한 해법과 로드맵 마련

○ 북미 정상회담에서는 비핵화와 ICBM(대륙간탄도미사일) 문제 뿐만 아니라 체제보장을 의미하는 평화협정 체결, 종전선언, 북미관계 정상화 등이 포괄적 의제로서 테이블에 올라 논의될 것으로 예상됨

- 2007년‘종전선언’을 통해 한반도평화체제 전환의 돌파구를 모색했던 선례도 고려

- 북한은 비핵화 추진의 대가로‘군사위협 해소와 체제안전보장’방안에 대해 담판을 시도할 가능성이 있는 바, 비핵화 프로세스에 상응하는 안보위협 해소방안이 마련되어야 할 것

- 기존의‘선 비핵화, 후 체제보장’의 틀을 뛰어넘는 일괄타결 해법이 제기되고 있는 바, 일괄타결 해법이 현실화되려면 과거에 비해 고도화된 북한의 핵 능력에 대한‘검증’원칙을 보다 명확히 해야 할 것

- 본격적 비핵화 협상이 이루어진다면 북한이 이미 완성했다고 선언한‘핵무력’폐기 문제까지 협상대상이 되어야 하는 바, 신고 및 검증문제는 더욱 복잡해 질 것

□ 북핵문제 해결과 북한의 변화를 능동적으로 촉진하기 위한‘포괄적 관여전략(Comprehensive Engagement Strategy)’추진

○ 미국 트럼프행정부는 북한에 대해‘최대의 압박과 관여’정책을 표방했지만, 그동안 최대의 압박은 유엔 대북제재결의안과 독자제재 등 다양한 차원에서 추진된 반면 사실상 관여전략은 구체화되지 못함

- 트럼프대통령은‘북한이 비핵화할 때까지 최대한의 압력을 계속 가할 것’이라고 강조하는 가운데 군사 행동을 포함한 모든 선택지를 시사해 옴

- 북한에 대한 관여의 세부전략을 구체화하여 북한에‘비핵화 이후의 청사진’을 제시할 필요

○ 비핵화 협상 추진과 함께 북한 변화를 능동적으로 유도하는‘관여전략’을 병행, 북한 변화를 통한 비핵화 촉진 모색

- 유럽연합은 대북관계에 있어 북한의 핵문제, 인권문제 등에 강한 압박을 가하면서도 북한과 정치대화를 추진하고 대북 인도적 지원을 지속하는‘비판적 관여(Critical Engage ment)’정책을 지속함으로써 북한의 변화를 촉구해 옴

- 북핵문제 해결에는 장기간이 소요되는 바, 비핵화 추진과 함께 전략적으로 관여를 확대함으로써 한반도의 미래를 위한 북한의 발전적 변화를 견인

- 북한을 개방화, 시장화 등 변화의 길로 유도하는 전략이야말로 북핵문제를 포함한 북한문제의 궁극적 해결방안이 될 것임

○ 북미 대화와 함께 한·미·중 3자 대화, 6자회담 등과 같은 다자간협의체를 적극 모색하는 등 주변 4강을 견인하는 한국의 운전자 역할을 더욱 강화해나가야 함

- 현 국면이 남·북·미 3자 구도로 진행되면서‘차이나 패싱’,‘저팬 패싱’우려가 제기되기도 한 바, 북핵 6자회담 당사국들로부터 적극적 지지와 협력을 얻기 위한 노력 필요

- 남북, 북미 양자회담을 기본으로 6자회담(남·북·미·중·일·러)을 재개하는 방향으로 추진

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