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주민이 주인되는 지방자치 새 시대, 시작은 이제부터

저자 박동욱 (민주연구원 연구위원, 도시사회공학박사)
등록일 18.07.05 조회수 998
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배경

주민이 주인되는 지방자치 새 시대, 시작은 이제부터
- 김대중·노무현 두 대통령을 포함한 많은 국민들의 노력을 잊지 말아야 -

배경

제7회 전국동시지방선거가 끝났다. 국민으로서 지방선거 참정권은 이제 너무나 당 연하다. 국민이 각 지역의 주민으로서 광역자치단체의 시장·시도시자, 기초자치단체 의 시장·군수·구청장, 각 지역 의원 및 교육감을 선출하는 것은 당연한 것이다. 하지 만 불과 20여 년 전만 하더라도 이는 당연한 것이 아니었다. 故 김대중 대통령은 1990년 당대표로서 목숨을 건 13일 간 단식투쟁으로 지방자치제를 되살렸고, 이에 1995년 제1회 전국동시지방선거가 진행될 수 있었다.
이번 지방선거에서 더불어민주당은 전국적인 승리로 지역주의를 해체하였다. 지역 주의 해체는 오래 전 故 노무현 대통령부터 본격적으로 시작되었다. 2000년 부산 국회의원선거 출마가 대표적으로, 노무현 대통령은 지역주의 청산을 위해 지속적으 로 노력했다. 대통령 취임 이후에는 전 지역이 골고루 잘 살 수 있도록 국가균형발 전정책을 본격 추진했다.
이제 지방자치 정착과 지역주의 청산으로 지방자치 새 시대의 기반이 마련되었다. 하지만 현실은 녹록치 않다. 현 정부 출범 시 국정기획자문위원회는 중요성과 시급 성이 높은 4대 복합·혁신과제 중 하나로 자치분권·균형발전을 선정하였지만, 관련 주 체들의 적극적인 노력과 협력 없이는 해결하기 어렵다. 중앙정부는 기존 관할 업무 및 재량에 대한 이양 의지가 부족하고, 지방정부는 역량 강화가 절실하며, 많은 지 역 주민들의 관심과 참여는 충분하지 않다. 더욱이 지방자치의 핵심인 각 지역의 인 구규모는 비수도권부터 급속히 줄어들며 고령화되어, 향후 많은 지역에 불리한 여건 이 지속될 것으로 예상된다.
7월부터 각 지역의 자치단체들이 새로운 시작을 한다. 앞서 언급한 두 대통령을 비롯해 많은 국민들의 노력으로 지방자치는 안착되고 지역주의는 꺾어졌다. 이 분들 의 뜻을 되새겨, 현 정부는 자치분권 및 균형발전 로드맵을 착실하게 추진해야 한 다. 특히 각 지역의 자치단체는 주민밀착형 행정을 추진하고 주민과 소통을 높여, 주민이 주인되는 풀뿌리 민주주의 지방자치 새 시대를 반드시 이루어내야 한다.


♣ 이 글의 내용은 집필자의 의견이며, 민주연구원의 공식 견해가 아님을 밝힙니다.


□ 지방자치 복원 그리고 지역주의 청산에 대한 노력

○ 더불어민주당의 전국적인 승리로 끝난 6.13 지방선거

- 더불어민주당은 이번 제7회 전국동시지방선거에서 전국적인 승리를 얻음에 따라, 오랜 숙원이었던 영호남 지역주의 청산을 통한 지방자치 새 시대를 열었음

- 현 정부의 국정지지도를 배경으로 한 더불어민주당의 노력이 주 원동력이라 할 수 있지만, 그 이전부터 두 분의 대통령을 비롯한 수많은 국민들이 평생에 걸쳐 추진한 지방자치제도 정착과 지역주의 청산에 대한 노력이 바탕에 있었음

○ 지방자치 정착을 위해 노력한 김대중 대통령

- 1990년 10월 김대중 대통령은 평민당(당시 야당) 대표로서 지방자치제 도입을 위한 선거 연기를 도모하는 민자당(당시 여당)의 독선에 맞서며 13일간의 단식으로 군부 독재 시기 폐지한 제도를 되살렸고, 1995년 제1회 전국동시지방선거가 진행됨

- 김대중 대통령은 스스로에게 ‘미스터 지방자치’가 가장 어울리는 별명이라고 말했을 정도로 지방자치에 관해 애정과 자부심이 있었음

- 김대중 자서전(김대중, 2010)에 나와 있는 내용을 보면, 지방자치 제도 정착을 위한 김대중 대통령의 치열했던 노력을 보다 자세히 알 수 있음


 

○ 지역주의 청산과 균형발전을 위해 노력한 노무현 대통령

- 노무현 대통령은 지역주의 타파를 위해 1995년 부산시장 선거, 2000년 국회의원선 거 부산출마 등 당선가능성에 협상을 하지 않는 정도의 정치 길을 걸었음 1)

- 바보 노무현이라는 별명으로 알 수 있듯이 정의와 원칙에 입각한 노무현 대통령의 행보는 지역주의 청산을 이루겠다는 의지의 실천이었음

- 문재인의 운명(문재인, 2011)에 나와 있는 내용을 보면, 당시 깨지기 힘들다고 여겼던 지역 주의 극복을 위해 노력한 노무현 대통령의 행적을 보다 자세히 알 수 있음


 

- 또한 2004년 노무현 대통령은 ‘지방화와 균형발전시대’를 선포하며 국가균형발전정책을 본 격적으로 추진하였으며, 참여정부에서는 지방자치의 기본인 각 지역의 인구와 재정 등 불균 형을 바로잡기 위한 정책을 지속적으로 추진하였음

- 당시 국가균형발전정책은 세종특별자치시와 전국 10개 혁신도시가 대표적으로, 정책 추진 결과 2013년 대한민국 역사상 최초로 수도권 인구 순유출이 발생하였고, 혁신도시가 있는 지역의 경우 혁신도시 완공 후 지방세 수입이 이전과 비교하여 몇 배씩 증가하였음

- 일본 지방 지역의 발전을 담당하는 지방창생상은 2016년 우리나라 언론 인터뷰(중앙일보)에 서 국가균형발전정책에 대해 추진 성과에 부러움을 나타냈지만, 당시 균형발전은 포플리즘 이라는 비난을 받으며 추진 중에도 신행정수도특별법 위헌 판결 등 어려움이 많았음

 

1) 노무현 대통령은 2000년 4월 1일 제 16대 국회의원 선거에서 당선 유력한 서울 종로를 떠나 낙선이 유력 한 부산 북·강서을에 출마하여 다시 낙선함

 

□ 아직 부족한 현재 자치 수준과 인구 감소·고령화라는 미래 위기

○ 지방자치 새 시대의 위기 1, 지방 자치단체 역량과 주민 참여의 제고 필요

- 국민들은 지방자치의 필요성에 대해 공감하면서도 현 지방자치 수준에 대해 부족하 다고 인식하고 있음

- 지방자치에 대한 문제는 중앙정부에서 지방자치단체로 업무·재정 등 이양을 미진하 게 추진하는 점에도 있지만, 각 지역 주민들의 낮은 참여와 더불어 지방 자치단체의 상대적으로 낮은 역량이 주요한 원인들로 꼽힘

- 향후 지방자치단체가 보다 주도적으로 지방자치를 추진할 수 있도록 중앙정부는 업 무 및 재정 이양을 적극적으로 추진해야 하고, 지방자치단체는 자체 역량과 책임을 높이며 지방자치의 주인인 지역 주민의 참여와 관심을 높여야함


 

○ 지방자치 새 시대의 위기 2, 인구의 급속한 감소와 고령화

- 우리나라는 이미 2017년 65세 이상 노인인구가 14%를 넘어서며 고령사회로 진입하였고, 인구의 미래 지표인 출산율은 1.05로 역대 최저를 기록하며 한 해 40만 명도 태어나지 못 하는 상황임

- 지방자치의 핵심 기반인 인구규모는 심각한 속도로 줄어들고, 지방 인구감소가 심각한 사회현상으로 ‘지방소멸’이라는 단어가 등장함

- 전국 기초자치단체 226개 중 50개 이상 지자체에서 5만 명 이하 인구가 살고 있는 상황이 되었으며, 향후 인구 감소와 고령화 추세는 전국적으로 지속될 것으로 예상됨

 

2) 한국지방행정연구원에서 발행한 ‘지방자치에 대한 인식분석(2014)’의 내용을 인용함
연구보고서에 의하면, 설문 응답자의 84.6%가 지방자치가 필요하지만 62.9%가 우리나라 지방자치의 진행 에 부정적인 의견을 나타냄. 현재 지방자치 주체에 대해 전체 응답자가 중앙정부가 지방자치를 주도하고 있 다지만, 향후 지방자치단체가 지방자치를 주도하는 것이 필요하다고 응답함
중요성이 크지만 현재 수준이 낮다고 인식하는 항목은, ‘지방자치단체의 재정자립’, ‘지방공무원 역량’, ‘시민 참여의지’ 등으로 나타남  


 

- 인구 감소와 고령화 현상이 우리나라보다 먼저 진행되었던 일본의 사례를 살펴보면, 인구 규모가 작은 지역에서 인구 감소가 더욱 심각한 것으로 나타났음

- 아래 표에서 좌측 붉은색 네모박스를 보면 2015년까지 과거 20년 간 도시에 비래 지방의 인구가 더욱 많이 감소가 되었고, 우측 붉은색 네모박스를 보면 세분화된 인 구 규모 비교를 통해 인구 규모가 작은 지역일수록 2015년까지 5년 간 인구 감소가 더욱 심하다는 것을 알 수 있음

- 이미 인구감소와 고령화가 급속히 진행되고 있는 우리나라의 미래 상황은 현재까지 의 일본과 유사하게 진행될 가능성이 높아, 앞으로도 지속적으로 경각심이 필요함


 

 

3) 일본 국회입법조사국 보고서 ‘지역경제 활성화의 방향성과 과제(원제: 地域経済活性化の方向性と課題 ― 人 口減少と経済のグローバル化を踏まえて, 2016)’ 내용을 인용함
일본 정부는 2014년부터 지방창생을 담당하는 정부기관(まち·ひと·しごと創生本部)을 신설하고, 장기비전 및 종합전략을 세워 지방창생 종합전략을 추진하고 있음. 하지만 현재 심각한 인구 감소와 고령화로 인하여 각 지역의 독자적이고 개성 있는 계획을 만들기가 어려워졌다고 함. 동경일극화로 통근시간·주택가격 상승, 보육 및 고령자개호서비스 부족이 야기되었고, 출산율이 저하되었다고 함  

 

□ 지방자치 새 시대를 위한 현 정부의 자치분권·균형발전 정책

○ 문재인 정부 100대 국정과제 및 4대 복합·혁신과제

- 2017년 8월 국정기획자문위원회는 ‘국민의 나라 정의로운 대한민국’이라는 국가비전 아래 100대 국정과제와 더불어 4대 복합·혁신과제를 정하고 문재인 정부 5개년 국정운영 계획을 수립 4)

- 100대 국정과제로서 자치분권·균형발전은 5대 국정목표 중 ‘고르게 발전하는 지역’ 으로, 20대 전략 중 ‘풀뿌리 민주주의를 실현하는 자치분권’, ‘골고루 잘사는 균형발 전’으로 선정

- 4대 복합·혁신과제로서 자치분권의 주요 내용은 ‘제2 국무회의 제도 도입, 4대 자치권 보 장, 지방이양일괄법 제정, 재정분권 추진’이며, 균형발전의 주요 내용은 ‘균형발전 추진체 계의 복원·강화, 행안부·미래부의 세종시 이전, 혁신도시 중심의 국가 혁신 클러스터 선 정, 산업단지 혁신 2.0 추진’ 임

○ 자치분권 로드맵

- 2017년 10월 27일 제5회 지방자치의 날, ‘연방제에 버금가는 강력한 지방분권’이라 는 목표와 ‘내 삶을 바꾸는 자치분권’이라는 비전으로 자치분권 로드맵(안)이 발표됨

- 자치분권 로드맵의 5가지 핵심전략은 ‘중앙권한의 획기적 지방이양, 강력한 재정분 권 추진, 자치단체의 자치역량 제고, 풀뿌리 주민자치 강화, 네트워크형 지방행정체 계 구축’으로 제시

- 자치분권 로드맵은 지방분권이 국정운영의 기본방향임을 표명하고 중앙과 지방의 관계를 대등한 동반자로 설정하여, 각 자치단체가 지역 여건과 환경에 맞는 지방자 치를 운영할 수 있도록 추진

○ 균형발전 로드맵

- 2018년 2월 1일 국가균형발전 비전 선포식에서, ‘지역주도 자립적 성장기반 마련’을 목표로 ‘지역이 강한 나라, 균형 잡힌 대한민국’이라는 문재인 정부 국가균형발전 비전 선포

- 국가균형발전의 3대 전략은 ‘(사람) 안정되고 품격있는 삶, (공간) 방방곡곡 생기도는 공 간, (산업) 일자리가 생겨나는 지역혁신’으로 제시

- 국가균형발전정책은 대한민국의 정의롭고 지속가능한 발전의 해법이며, 경제·복지·사회 통합 정책으로서 운영할 수 있도록 추진

 

4) 복합·혁신과제는 다부처가 관련된 대형 복합과제로서, 국정비전 및 5대 국정목표를 부각하고, 예산·조직·인 력 등 정책집행자원을 즉각적이며 최우선으로 투입해야 하는 과제임
100대 국정과제 중 자치분권과 균형발전은 7개 항목에 선정 (: 74. 획기적인 자치분권추진과 주민참여의 실질화, 75. 지방재정자립을 위한 강력한 재정분권, 76. 교육 민주주의 회복 및 교육자치 강화, 77. 세종특 별시 및 제주특별자치도 분권 모델의 완성, 78. 전 지역이 고르게 잘사는 국가균형발전, 79. 도시경쟁력 강 화 및 삶의질 개선을 위한 도시재생뉴딜추진, 80. 해운· 조선 상생을 통한 해운강국 건설)

 

□ 지방자치에 대한 시대적 소명을 되새기며, 각 지역의 번영을 일구어야

○ 주민이 주인되는 풀뿌리 민주주의 지방자치 새 시대 시작

- 문재인 정부는 김대중·노무현 전 대통령의 민주정부 10년의 지방자치 철학을 계승 하며, 5개년 국정운영 계획, 자치분권 로드맵, 균형발전 로드맵으로 구체적이고 단 계적인 정책 추진을 계획하고 추진 중임

- 세계적으로 지역정책은 ‘중앙 의존의 장소 번영에서 지방 자율의 주민 번영으로 (from Place’s prosperity to People’s prosperity)’ 변화하고 있으며, 지역 자생력 을 높이는 지방자치 강화는 이러한 변화에 순응한 것임

- 각 지역의 자치단체는 풀뿌리 민주주의 강화를 통해 지역의 역량과 개성을 키우고 경쟁력을 높여, 최종적으로 국가 경쟁력 강화에 연결되는 선순환 구조를 구축할 수 있도록 노력해야 함

○ 지방자치 새 시대를 위한 문재인 정부와 더불어민주당의 출발

- 6월 18일 문재인 대통령은 지방선거 결과에 대해 ‘국민을 갈라놨던 지역주의와 색 깔론이라는 분열의 정치가 끝났다’, ‘선거 결과에 대해 자부심을 갖고 기뻐하는 것 은 오늘까지’라고 당부하며, 지방정부 부정부패 방지를 요청

- 6월 21일 추미애 더불어민주당 대표는 지방선거 기초단체장 당선자대회 참석 후, ‘이미 우리는 당선 직후부터 무거운 마음으로 이겼음에도 비상 상황에 대한 관리모 드에 들어갔다’며 지방선거 압도적인 승리에 대한 무거운 책임을 밝힘

- 각 지역의 자치단체는 지방정부로서 기존의 중앙의존적인 관행에서 탈피하여 자립적 인 역량 향상에 집중하며, 지역 엘리트 자치에서 탈피하고 지역 주민과의 소통을 높 여 주민이 주인되는 풀뿌리 민주주의 강화에 노력해야 함

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