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주간 이슈브리핑

사립유치원 회계 공공성 강화 방안 - 해외 주요국 재정지원 관리체계의 시사점

저자 은수진 (민주연구원 연구위원)
등록일 18.11.26 조회수 590
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배경

사립유치원 회계 공공성 강화 방안
- 해외 주요국 재정지원 관리체계의 시사점

배경

 최근 더불어민주당 박용진 의원이 전국 17개 시도교육청의 2013-2017년 사립유치원 감사 결과를 실명 공개하며 사립유치원의 비리가 국민적 이슈로 부상하였다. 전국 1878곳의 유치원에서 5951건의 비리(269억원) 적발과 더불어 일부 사립유치원 원장들의 교육과는 무관한 지출 내역이 공개되면서 직접적 당사자인 영유아 및 학부모의 피해 외에도 국민의 세금이 오용되어온 사실에 사회적 공분이 일어난 것이다. 국내 사립유치원은 80년대 유치원 취원율 확대를 위한 정부의 민간유치원 인가 기준 완화로 급속한 양적 팽창을 이루었고, 2012년 무상보육을 골자로 한 누리과정의 도입으로 정부의 재정지원을 받기 시작했다. 그러나 이 과정에서 정부의 예산 투입에 걸맞는 감시 및 감독 체계가 제대로 정비되지 않았고, 전국 사립유치원의 2/3가 가입되어 있는 한국유치원총연합회는 여러 차례의 집단 활동 및 로비를 통하여 사립유치원에 대한 국가회계시스템 도입 반대 등 국가의 육아교육정책에 이익집단으로서의 영향력을 행사해왔다.  
 이번 사태는 사립유치원의 비리 문제가 어제 오늘의 일이 아님에도 불구하고 미비한 관리.감독 체계를 유지해 온 역대 정부와, 제도의 사각지대를 이용하여 국가의 재정을 편취하고 정부의 공공성 강화실행을 방해해온 일부 사립유치원 측에 책임이 있다.  
 사립유치원의 공공성 강화를 위해 발의된 ‘박용진 3법’과 교육부의 종합 대책 외에 제안해볼 수 있는 보완점으로는, 유치원 교육의 질 관리와 재정 지원의 연계, 학부모 운영위원회의 심의기구화, 일선 교육청이 아닌 국무조정실 주도의 특정감사 강화, 교직원 보수기준표의 원장 연봉 상한선제, 정치권에 대한 한유총의 영향 견제 장치 구축 등이 있다.
 본고는 국내 영유아 지원 체계의 역사를 통해 사립유치원의 비리가 발생한 배경을 살펴보고, 정부와 사립유치원 간의 갈등 지점, 문제의 지속 원인 및 대책을 검토한다. 또한 해외 주요국의 사립기관 재 정관리 체계가 주는 시사점을 통해 사립유치원의 재정 공공성 강화 방향을 가늠해본다.
 ≫ 키워드 : 사립유치원, 영유아 재정, 사립유치원 재무회계 규칙

 

♣ 이 글의 내용은 집필자의 의견이며, 민주연구원의 공식 견해가 아님을 밝힙니다.

 

 

 

1. 사립 유치원 비리 사태와 경과



반복되어온 사립유치원 비리


❍ 비리 사태

 - 2017년 국무조정실 부패척결추진단이 대규모 또는 여러 개의 시설을 운영하는 사립 유치원  55개원

   점검 결과, 54개의 유치원에서 398건의 위반사항과 182억원의 부당 사용금액 적발
 - 경기도교육청의 경우 2015년부터 42개월 동안 92개원에 대해 96억원의 보전조치 등 감사 처분이

   있었고, 18건의 수사의뢰 및 고발 등 회계부정 사례를 중심으로 유치원의 비리 지속 
 - 비리 유형도 다양하여 사적 재산 증식, 사적 사용, 가장 거래, 급식 운영 및 지출 부정, 시

    (건축물, 구조물 무단 증축, 설치 등), 원아 수 허위보고, 교사 경력 허위 작성, 부당한 원비인상,

    대행 회계관리사를 통한 회계서류 위변조 등의 위법·부당한 회계집행부터, 금지된  노후시설 개선을  

    위한 적립금의 변칙 운영, 가족중심의 기업형 불법적 시설 운영 등을 적발 
 - 이러한 사립유치원의 비리는 새로운 현상이 아닌, 교육청 감사에서 매년 유사하게 적발되어온 상황

 

배경
- 2018년 10월 기준으로 국내 사립유치원의 재원아 수는 전체 유치원생 수의 74.5%

   (50만명)이며 사립유치원의 비율은 전체 유치원 수의 46.8%


 

- 이중 개인이 설립한 사립유치원은 87% (3,675개원)


 

- 사립유치원은 전두환 정권 시절 유치원 취원률 확대를 위해 재정이 부족했던 정부가 민간영역에  

   기대며 유치원 설립의 시설 규정과 원장·교사 자격을 완화한 ‘유아교육진흥종합계획’(1981년)

   수립 이후 대폭 증가 1)

 

 

1) 사립유치원 수는 1980년, 861개 → 1988년, 3,402개로 3배 증가    

 

 

- 1997년 한국유치원총연합회는 5세 무상교육 150만명 서명운동을 펼쳐 5세 무상교육법을  

   통과시켰고 이는 육아교육에 정부 예산을 지원하는 누리과정의 기초 형성
- 저출산 시대로 유아교육의 공공성 확대가 정부의 중요한 정책 기조로 대두되며 2012년 3월,  

   「유아교육법」의 개정으로 3세부터 5세까지 확대된 무상보육의 누리과정 실행. 이를 바탕으로  

    2013년 3월부터 국공립유치원 외에도 사립유치원에 대한 정부의 예산 지원 시작
- 누리과정 지원금, 교사 급여 보조 등 사립유치원에 지원되는 정부 예산은 연 2조원, 지난 7년간

   사립 유치원에 10조2411억원 지원 (국고지원금은 사립유치원 예산의 45%)



- 2014년 10월 교육부는 유치원 재정의 투명성 확보를 위한 재무회계규칙 제정안 작성
- 2015년부터 규칙 시행 예정으로 10월 공청회 개최 시도하였으나 사립유치원 측의 반발로  

   공청회 무산. 이밖에도 한국유치원총연합회는 공립단설유치원 2) 설립 반대, 사립유치원  

   기관평가 반대, 정부의 사학기관 재무회계규칙 반대 등을 위한 점거 농성, 집단 민원,  

   집단 휴업 예고 등으로 정부의 사립유치원 공공성 강화 노력을 저지한 바 있음


 

사립유치원의 비리는 왜 유지되어 왔나?


정부와 사립유치원의 동상이몽
- 사립유치원을 법적인 비영리 교육기관 3) 으로 보는 정부와 실질적인 자영업처럼 간주해온  

   사립유치원의 대조적 관점
- 사립유치원의 설립을 인가하는 과정에서 미비했던 법적,제도적 정비로 법의 사각지대

   발생:  

  · 교육부의 입장 
   1) 사립학교법 제2조 4) 에 의하면 사립유치원은 학교이며 국가의 공적 자금을 지원받으므로

      국가의 회계시스템을 적용해야 마땅함  


   2)사립학교법 설립 인가 시 "유치원의 토지 및 건물재산에 대해 유치원 교육재산으로 사용

      동의하며, 교육재산으로 사용하는 동안 재산권 행사 및 매도, 증여, 교환, 또는 담보제공을

      않을 것을 서약한다"는 재산사용 동의서를 제출하므로 사립유치원이 주장하는 사유재산

      공적이용료는 인정될 수 없음  


  · 사립유치원의 입장
  1) 80년대 자율적 운영을 기초로 설립 허가를 받던 사립 유치원은 실질적 사유재산처럼

     운영되어 왔으며, 2013년부터 시작된 국가의 보조금은 학부모로부터 받던 비용을 국가로부터

      나눠받는 것일 뿐
  2) 자영업자와 유사하게 재산세와 취득세(면제 또는 85% 감면)를 납부하고 있으며, 초,중,고와  

      달리 개인 사비로 투자한 부지, 건물이므로 사유재산 이용료 등 사유재산권을 인정받아야 함

 

 

 

2) 공립유치원: 지방자치단체가 설립·경영하는 유치원. 단설유치원은 초등학교 건물과 함께 쓰는 병설유치원과 달리

                  단독 건물을 갖추고 있다. 별도의 부지를 확보했다는 점이 ‘병설유치원’과의 가장 큰 차이점이다.
3) 유아교육법 제 2조 1. "유아"란 만 3세부터 초등학교 취학전까지의 어린이를 말한다.
                    2. "유치원"이란 유아의 교육을 위하여 이 법에 따라 설립ㆍ운영되는 학교를 말한다.
4) 사립학교법 제 2조 1. "사립학교"란 학교법인, 공공단체 외의 법인 또는 그 밖의 사인(私人)이 설치하는 「유아교육법」

   제2조제2호, 「초ㆍ중등교육법」 제2조 및 「고등교육법」 제2조에 따른 학교를 말한다.

 

 

정부/관할청의 관리.감독 부실 및 미흡한 유치원 공공 관리 체계
- 사립유치원은 유아교육법 등에 따라 시도 교육청의 정기적이고 상시적인 감사를 받아야 하나5)

   13~17년도 5개년도 동안의 시도 교육청 유치원 감사 결과 5년 간 단 한 번도 감사를 받지 않은

   사립 유치원이 국, 공립은 87% 가량, 사립은 54% 가량


- 교육청마다 감사 주기나 방식, 조치 수위 천차만별
- 유치원 감사 인력 부족, 2년마다 담당 인력 교체
- 감사의 처벌성 미흡 등으로 감사 회피와 거부 사례
- 유치원이 법적으로 학교임에도 불구하고 공교육 국가관리회계시스템인 에듀파인을 적용하지 않음
- 교육과정과 기관 운영 상태 등을 평가할 수 있는 유치원 평가 6) 의 경우, 교육과정 위주로만평가,

   회계 부분은 예결산서의 대내외적인 공개 여부 수준에서 그쳤으며 평가 등급도 비공개,  

   총평과 소견만 제시   

 

 

 

5) 유아교육법 제18조(지도·감독)에 따라 국립유치원은 교육부장관의 지도ㆍ감독을 받으며, 공립ㆍ사립유치원은  
   교육감의 지도ㆍ감독을 받는다.
6) 유아교육법 제19조 1항에 따라 교육감은 유아교육을 효율적으로 하기 위하여 유치원 운영실태 등을 평가할  
   수 있다. 평가의 기준은(제 21조)교육과정의 편성ㆍ운영 및 교수ㆍ학습 지원, 방과후 과정의 편성ㆍ운영,
   교원에 대한 연수 지원, 그 밖에 유치원 운영에 관한 사항으로 교육감이 필요하다고 인정하는 사항(유아교  
   육법 시행령 제20조, 제21조, 제22조)

 

 

한국유치원총연합회의 반발
 - 전국 사립유치원 3분의 2가 가입하고 있는 거대 이익단체, 1995년 창립
 - 2002년 단설유치원 설립 반대로 첫 집단행동 개시, 2004년 유아교육법 제정 당시 어린이집이나

    놀이방 등 보육 분야 단체와 대치하며 표로 정치권 압박, 유아교육법 제정 관철
 - 2012년 누리과정의 도입 후 국고지원금 지출 내역을 공개해야 한다는 요구에 사유재산이라는

    논리로 거부
 - 유치원 회계 감사를 학교법인 수준으로 강화한 사학기관재무회계규칙 개정안에 강력 반대,  

   관련 공청회와 세미나 자리마다 집단 시위로 방해 7), 집단 휴업 예고 등으로 정부 압박
 
정부 및 시도교육청과 유치원 관계자들의 유착 관계
 - 사립유치원의 비리가 유지되어온 근본적 이유 중 하나는 정치권과의 공생 관계라는 지적
 - 지역구 표를 의식할 수 밖에 없는 국회의원과 지역 사립유치원 원장들의 영향력을  

   무시할 수 없는 교육감
 - 이들과의 관계를 형성하며 입법 로비를 벌여온 사립 유치원 관계자들 8)




2.해외사례 및 정책적 시사점


뉴질랜드, 미국, 홍콩, 노르웨이의 사립유치원 재정관리 체계 9)


뉴질랜드

 - 뉴질랜드 정부는 공립 유아교육서비스 및 인가된 사립보육기관에 보조금을 지급해왔으며 기관에

    직접 보조금을 지급함. 보조금은 아동 한 명이 시설을 이용하는 시간(funded child hours)을

   바탕으로, 평가인증 결과 점수가 높은 기관과 낮은 기관을 나누어 지원액을 달리하고 있음.

   보조금을 지급받기 위해서는 재정지침서의 관련 규정을 준수해야 함.
    사립유아기관의 질 제고를 위해 별도의 감사기구인 교육감사처(Education Review Office)

   두고 있는 것이 특징이며, 뉴질랜드 전역 5개 지역에 150명의 감사관을 배정하고 있음.

   유치원이 감사 확인서를 특정 기한까지 제출하지 않으면 차년도 보조금 지급이 이루어지지

   않으며, 액수가 변경될 수 있음.



 

7) 제2차 유아교육발전 5개년 기본계획 3차 세미나(2017년 7월 21일, 교육부 주최), 제2차 유아교육발전      
   5개년 기본계획 4차 세미나(2017년 7월 25일, 교육부 주최, 유치원 비리근절 정책토론회(2018년 10월 5일, 
   교육부·서울시교육청·경기도교육청·인천시교육청·박용진 의원실 주최), 사립유치원 재무·회계 규칙 제정     
   공청회 등의 행사가 한유총의 무력 시위, 행사장 점거 등으로 저지되거나 무산됨
8) 2013년 한유총의 뇌물성 후원금을 받은 신학용 의원 실형, 한유총 회장 벌금형 확정
9) 최윤경, 엄혜경, “해외 주요국의 유치원 재정지원 관리체계 연구”, 육아정책연구소, 2017.2

 


미국
 - 미국은 주마다 교육 및 관리 체계가 상이하고 주정부가 관련법을 진행함. 유치원부터

   의무교육인 미국에서 노스캐롤라이나 주를 일례로 살펴보면, 예비유치원(Pre-k) 기관장과

   교사에 의한 감사, 지역 담당자에 의한 감사, 상위 부서 소속의 공무원에 의한 감사 등

   아동발달 및 유아교육 분과(Division of Child Development and Early Education:DCDEE)에서

   정한 세 가지 감사도구를 중점적으로 사용함. 감사에 있어 여러 단계의 장치를 두는 것이 

   특징으로, Pre-K 기관장과 교사의 자체 감사, Pre-K 지역 담당자가 온라인상으로 설문지를

   작성하고 유아교육분과 소속 정책 컨설턴트가 검토하는 지역 담당자의 감사, 상위 부서

   공무원의 감사 등이 있음. 유치원의 운영보조금은 이월되지 않고 해당 연도의 소진이 원칙이며

   용도 외에 간접적으로 발생하는 다른 비용은 청구할 수 없음.
   
홍콩
 - 홍콩의 모든 유치원은 비영리유치원(Non-profit-making; NPM)과 사립유치원

   (Private independent; PI)으로 분류됨. 모든 유치원은 교육령(Education Ordinance)에 등록되며,
   교육부(Education Bureau) 에서 나온 감사관이 유치원을 정기적으로 방문하여 교과과정,

   교수법, 학교운영에 조언을 제공함. 홍콩에서 정부 지원금을 받는 유치원은 학교 포털을 통하여

   18페이지에 달하는 손익 계산서 및 감사양식을 제출하고 회계사를 고용하여 감사보고 서를

   작성해야 함. 제출 기한도 엄격하여 모든 기관이 특정 날짜까지 감사보고서를 양식에 맞추어

   교육부에 제출해야 함.
    홍콩 정부는 유치원이 재정관리의 각 단계에서 따라야 할 방침들을 자세히 안내하고 있는데

   내부관리(Internal Control) 분류 하에 A부터 I까지 총 9가지 항목에 대한 세부 방침이 명시되어

   있음(VI-2-2 참조).




노르웨이
 - 노르웨이에서는 사립 유치원 비용의 86%가 정부 예산으로 운영되며 지자체가 구역 내 모든

   공사립 유치원을 감독함. 사립유치원들의 편법 운영을 막기 위해 제정한

   ‘노르웨이 유치원법’(2013년 발효)은 공적자금과 부모부담금의 사용이 반드시 영유아의 교육 및

   발달에 유용하게 쓰여야 함을 명시함. 또한 사립유치원은 합리적인 연이윤

   (a reasonable annual result)만을 추구할 수 있음을 규정하고 의미를 다음과 같이 정의함.

   1)유치원은 사전 승인된 운영 비용만 청구할 수 있음. 2)유치원은 기관의 소유주나 소유주의

   지인 및 친척과 거래를 할 수 없음. 3)유치원은 국공립 정규직 교원과 비교하여 현저히 낮은

   인건비 지급을금지. 사립유치원에서 상기기준을 지키지 않을 경우 지자체에서 재정지원

   삭감 또는 지급 보류가 가능함.



사립유치원 비리 공론화 후 박용진 의원실은 ‘박용진 3법’을 발의하였으나(10.23)
   야당의 시간 끌기로 통과되지 못하고 있음


박용진 3법(사립유치원 비리 방지법으로 유아교육법, 사립학교법, 학교급식법 개정안) 
   ∙ 유아교육법에 국가회계프로그램 에듀파인의 사용 명시
   ∙ 유치원 지원금을 보조금으로 변경하여 횡령 방지
   ∙ 유치원 설치·운영의 결격사유 명시
   ∙ 법인 이사장과 원장의 겸직 금지로 셀프징계 차단
   ∙ 학교급식법 적용 대상에 유치원 포함


 

10) 최윤경, 엄혜경, “해외 주요국의 유치원 재정지원 관리체계 연구”, 육아정책연구소, 2017.2


 

야당의 발의 예정 법안의 골자는 사립유치원 설립자의 사유재산권 인정이에 대해 비영리기관,

   소득세법상 비과세로 세금을 내지 않는 사립유치원이 본인 건물에 사업을 하며 임대료 계상을

   요구하는 자가계상임대료는 회계원칙 상 맞지 않는 논리라는 견해가 있음 11) 

 

 
교육부, 사립유치원 공공성 강화 종합대책 발표(10.25)


교육부의 종합대책
   ∙ 국공립유치원 확대 (신증설, 공영형, 매입형, 장기임대형, 부모협동형)
   ∙ 유치원 관리.감독 강화 (감사 결과 투명 공개, 상시감사 체제 운영, 감사인력 충원 등)
   ∙ 유아의 학습권 보장 (일방적 폐원 등으로부터)
   ∙ 학부모 참여 강화 (유치원 운영위원회 자문역할 강화 및 정보공시 내실화 등)
   ∙ 유치원 회계기준 준수 강화 (국가회계프로그램 에듀파인 의무화 등)
   ∙ 사립유치원 교육의 질 개선 (설립자 및 원장 기준 강화, 학급정원 감축 및 교원 처우 개선 등)


사립유치원의 법적,제도적 사각지대를 손질하고 유아교육의 공공성을 강화하는

   정부의 큰 방향은 옳으나 몇 가지 보완점 존재

 

유치원의 질 관리
 - 영유아 시기의 교육은 평생에 영향을 미치는, 보편적으로 질 높은 교육이 보장되어야 하는 
   중요한 시기 → OECD 회원국, 만 3~5세 국공립 취원율 70%(평균 67%, EU 평균 74.0%)12)
 - 한국의 국공립 유치원 취원율은 21%13) (OECD 평균 1/3 가량)로, 전세계적인 유아교육의 
   상기 추세를 볼 때 유치원 교육의 공공성 강화와 이에 걸맞는 책무성 담보는 거스를 수 없 
   는 방향임

 - 사립유치원의 진정한 공공성 및 책무성 확대를 위해서는 단순히 비리만을 잡는것이 아닌  

   유치원 교육의 질 제고를 최종 목표로 삼아 유치원 평가 14) 를 강화하고 재정적 지원과

   연 계할 필요성이 있음
 -  국내 유치원 평가가 교육과정 위주의 평가(3년 주기), 평가 등급 비공개, 총평 제시 등에  

    그치고 있다면 주요 선진국의 경우 사립유치원의 질 관리에 정책적 최우선순위를 두고  

    뉴질랜드의 경우 평가 인증 결과를 철저히 공개하며 결과에 따라 차등적 지원을 하거나  

    지원을 중단하고 있음 


 

 

11) 민주연구원, “사립유치원 공공성 강화를 위한 쟁점 토론회” 자료집, 2018.11.22.
12),12) OECD Education at a Glance 2018, p.177 (www.oecd.org)
13) 유아교육법 제19조 1항에 따라 교육감은 유아교육을 효율적으로 하기 위하여 필요하면 유치원 운영실태  
   에 대한 평가를 할 수 있음. 평가의 기준은(제 21조)교육과정의 편성ㆍ운영 및 교수ㆍ학습 지원, 방과후   
    과정의 편성ㆍ운영, 교원에 대한 연수 지원, 그 밖에 유치원 운영에 관한 사항으로 교육감이 필요하다고   
    인정하는 사항임(유아교육법 시행령 제20조, 제21조, 제22조)  

 

감사 장치
  - 교육부가 발표한 감사의 상시체계 운영, 인력 충원 방안 외에도 미국 노스캐롤라이나

    주의 다중 감사 체계와 같은 방안을 참조해볼 수 있으나 국내 인력 문제 및 현실적 여건으로

    학부모 운영위원회를 형식적 자문기구가 아닌 심의기구(예/결산 심사 등)로 법률 개정하는

    안으로도 상당한 실효성을 거둘 것으로 예상
 
유치원별 보수기준표
 -  교육부의 사립유치원 ‘자체규칙’에 의한 교직원 보수기준표 제정 방안은 고액의 연봉을 자율 
    적으로 책정하는 원장 및 직계 가족의 탈루 비리나 가족 중심의 불법적 기업 형태 비리를  
    막기 어려움
  - 국민의 세금으로 공적 자금을 지원하고 있는 만큼 원장 연봉의 최소한의 상한선 제정 필요성
 
기타 방안
  - 국무조정실의 정부합동부패예방감시단을 확대 개편하여 일정기간 사립유치원 감사 →

    계좌추적 등 강제수사권이 있는 검경, 국세청 등과의 공조로 효과적인 감사 가능
  - 정치권에 대한 한유총의 영향 견제 장치 필요 → 사립유치원과 정치권 등에 대한

    시민감시 강화. 특정 이익집단 대변하는 정치인들 도태
  - 일각에서는 정부의 재정지원을 전혀 받지 않는 자율형 사립유치원을 대안으로 제시하고    
    있으나 영유아 시기부터 유아교육의 ‘자사고’를 허용한다면, 생애초기 단계에서부터      
    불평등을 심화시키며 유아교육의 교육격차를 유발하고 공공성을 저해할 가능성

 

 

 

참고문헌
교육부, “유치원 공공성 강화 방안”, 2018.10.25.
김동훈·박경호, “유아교육재정의 쟁점과 과제”, 2017년도 한국교육재정경제학회 춘계학술대회 자료집, 2017.5.20.
김정호, “사립유치원 비리 문제에 대한 새로운 시각”, 규제연구, 26(2), 97-119, 2017.
문무경·박창현·송기창·김문정, “2018-2022 유아교육 장기 발전 방안 연구”, 육아정책연구소 연구보고서, 2017.7.
민주연구원, “사립유치원 공공성 강화를 위한 쟁점 토론회” 자료집, 2018.11.22.
박용진 국회의원실(더불어민주당,교육위원회), “유치원 비리근절을 위한 토론회” 자료집, 2018.10.5.
박용진 국회의원실(더불어민주당,교육위원회), “사립유치원 비리근절을 위한 대안마련 정책 토론회” 자료집, 2018.10.31.
신하경·김수경, “사립유치원 재무회계규칙의 갈등 쟁점과 대안 분석”, 교육정치학연구, 23-1, p.91-111
조복희·강희경·김양은·한유미, “한국 보육의 역사 및 관련법과 현황”, 한국보육지원학회지, 9-5, 2013.10.
최윤경·엄혜경, “해외 주요국의 유치원 재정지원 관리체계 연구”, 육아정책연구소, 2017.2.
OECD Education at a Glance 2018, p.177 (www.oecd.org)

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