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대규모 국책사업의 추진결정 체계 개선방안 연구

저자 민주정책연구원
등록일 11.12.13 조회수 2479
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 대규모 국책사업의 추진결정 체계 개선방안 연구

 

 연구기관
   (사)시민환경연구소


연구책임자
   박창근 교수 (관동대, 시민환경연구소 소장)


공동연구원
   변창흠 교수 (세종대)                              
   서왕진 교수 (서울대, 환경정의연구소 소장)
   김정수 박사 (시민환경연구소 부소장)        

연구보조원
   고도현 (시민환경연구소 연구원)
   박은영 (시민환경연구소, 간사)  

 

 

 서론

 

 1. 연구배경


 우리나라는 세계에서 가장 압축적인 경제성장과 도시화를 경험한 국가 중의 하나이기에 이를 지원하기 위한 대규모 개발사업과 사회간접자본의 건설은 불가피한 선택이었다. 급속한 산업화와 도시화 과정에서 소요되는 산업단지와 상하수도, 고속도로와 철도 등의 사회간접자본뿐만 아니라 택지개발과 주택건설 등도 대규모 개발사업 형태로 추진되어 왔다. 그 과정에서 대한주택공사와 한국토지공사, 한국수자원공사와 한국도로공사 등의 국책개발공사가 주도적인 역할을 하면서 규모와 역할을 확대해왔을 뿐만 아니라 토목 및 건설분야 민간기업의 규모도 급속도로 확대되었다.
 그러나 이미 산업화와 도시화가 성장기를 지나 성숙기에 접어든 현재 시점에서는 과거 대규모 국책개발사업의 경험이 오히려 부담으로 작용하고 있다. 산업구조나 인구구조가 급변하여 수요가 급감하였음에도 불구하고 국책개발사업과 관련된 각 주체들은 여전히 대규모 개발사업에 대한 향수에 빠져 있다. 국정지도자나 정치인들은 대규모 국책개발사업이 갖는 상징성과 파급효과를 자신의 성과로 치장하고자 하는 욕망에 사로잡혀 있으며, 국책개발공사는 조직의 생존이나 업무영역 확대를 위해 대규모 국책개발사업의 추진을 끝없이 추동하고 있다. 또한 민간 건설업체들은 OECD 국가들 중 가장 높은 비중을 차지하고 있는 건설투자 비중을 유지하기 위해 새로운 일거리를 요청하고 있다.
 지난 정부 기간에도 전국적으로 국가경쟁력 제고와 국가균형발전을 명분으로 경제자유구역 개발사업, 행정중심복합도시, 혁신도시, 기업도시, J-프로젝트, 지역특화특구 등 수많은 개발사업을 추진하였으며, 수도권에서만 주택공급 확대를 위해 11개의 신도시를 추진하여 현재 건설 중에 있다. 이명박 정부 들어서는 대규모 국책개발사업에 대한 욕망은 더욱 확대되어 전국에 걸쳐 17개 노선 약 3,134km 규모의 한반도 대운하사업, 이 사업의 중단으로 이름을 달리한 4대강 살리기 사업, 국제과학비즈니스 벨트사업, 광역경제권 구상과 초광역권 개발사업의 일환으로 추진되는 대규모 개발사업, 첨단의료산업단지 사업 등이 추진되고 있다.
 그러나 그동안 추진되어 온 국책개발사업들은 당초 기대한 효과를 산출해내지 못하거나 사업추진 과정에 엄청난 저항으로 사업이 지연되어 사업비용이 증가하는 경우가 많았다. 이러한 결과는 사업의 구상이나 계획 수립 과정에서 충분한 검토와 의견 수렴이 부족해서 발생한 문제이지만, 누구도 책임지지 않은 채 새로운 사업들이 끊임없이 추진되고 있다. 대규모 국책개발사업은 막대한 예산이 소요될 뿐만 아니라 국토공간구조나 사회경제 전반에 걸쳐 엄청난 파급효과를 미치기 때문에 사업추진 자체를 신중히 검토할 필요가 있다. 또한 대규모 공공투자 사업의 추진 여부, 사업내용과 규모, 파급효과를 평가하는 객관적이고 합법적인 절차를 준수할 필요가 있다.
 이 글에서는 대규모 국책개발사업의 추진 여부와 효과를 평가하는 절차에는 계획 체계, 영향평가 체계, 타당성분석 체계, 의견수렴 체계 등이 있다고 보고, 이를 기준으로 기존의 대규모 국책개발사업 추진상의 문제점을 살펴보고 개선방안을 제안하고자 한다. 특히 유사 이래 최대 규모로 추진되고 있는 4대강 살리기 사업을 사례로 추진상의 문제점을 분석하고 합리적인 사업 추진 절차를 제안하고자 한다. 이러한 논의를 통해 근시안적인 의도나 정치적인 목적으로 추진되는 대규모 국책개발사업이 합리적이고 객관적인 검증 절차를 통해 합리적으로 추진될 수 있는 기반이 될 수 있기를 기대한다.

 

2. 연구 필요성 및 목적
 최근 부동산 시장이 안정되고 저출산 고령화 현상이 급속하게 진행되어 부동산에 대한 수요가 급격히 위축되면서 대규모 개발사업이 곳곳에서 중단되거나 축소되고 있다. 한편에서는 개발사업의 추가적인 중단과 축소를 요구하는 반면, 다른 한편에서는 대규모 개발사업의 중단과 축소에 따른 주민보상과 국가의 적극적인 지원을 요청하고 있다. 
 4대강 사업은 대통령의 한반도 대운하 공약으로 출발이 되어 대통령으로 당선된 뒤 구체적인 검증과정 없이 사업이 진행되어 국토에 치명적인 문제들을 유발하고 있다. 4대강 사업은 대규모 토목사업이 선거공약이라는 이유만으로 이의 추진을 위한 국민적 합의 도출과 객관적인 검증을 생략한 채 강행되는 경우 어떠한 문제점을 유발하는지를 여실히 보여주고 있다.

 대규모 국책사업은 국토공간구조뿐만 아니라 사회경제에 근본적인 변화를 초래하기 때문에 엄격하고 객관적인 투자 결정과 타당성 분석, 그리고 검증절차를 필요로 한다. 앞으로 부동산 시장과 인구구조의 변화가 더욱 급속하게 진행될 것으로 예상되기 때문에 대규모 국책개발사업의 합리적인 투자결정과 검증제도의 필요성은 더욱 커지고 있다.
 본 연구는 대규모 국책개발사업의 투자결정 경위와 타당성 검증 과정을 평가하고 향후 대규모 국책개발사업의 합리적인 제도개선 방안을 도출하는 것을 목적으로 한다. 이를 위해 4대강 사업을 사례로 사업의 각 단계별로 검증 절차와 검증 자료가 어떻게 왜곡되었으며, 그 결과 현재 진행 중인 사업이 어떠한 문제점을 유발하고 있는지를 분석하고자 한다. 이러한 분석을 통해 향후 대규모 국책개발사업을 합리적으로 선정하고 관리하기 위해서는 어떠한 제도개선 방안이 필요한지를 제안
하고자 한다.

 
3. 연구 범위와 내용
 1) 연구 범위
 본 연구의 범위는 특별법에 의해 추진되는 대규모 국책개발사업에 한정한다. 그동안 대규모 개발사업은 주로 개발특별법에 근거하여 추진되어 왔기 때문에 이 법에 의해 추진되는 대규모 개발사업만 고려하더라도 대부분의 사업을 포괄할 수 있기 때문이다. 특히 사례 연구로 선정한 4대강 사업에 대해서는 심층적인 분석과 현장 검증을 통하여 사업의 추진 과정과 진행과정, 진행상의 문제점을 도출하고 개선방안을 제안하고자 한다.
 연구의 방법으로는 대규모 국책개발사업에 대한 문헌조사, 사업추진 주체에 대한 인터뷰, 언론기사 분석, 4대강 사업에 대해서는 현장 조사와 시뮬레이션 기법을 활용할 예정이다.

  가. 공간적 범위
     본 연구의 공간적 범위는 대규모 국책사업의 대상이 되는 공간과 그 영향이 미치는 공간으로 우리나라 국토 전역이다.
  나. 시간적 범위
     본 연구의 시간적 범위는 대규모 국책사업의 대상이 되는 시간과 그 영향이 미치는 시간으로 한다.
  다. 내용적 범위
     본 연구의 내용적 범위는 대규모 국책사업에 대한 타당성을 중심으로 한다.

 

 2) 연구 내용
 연구내용은 대규모 국책개발사업의 투자결정체계 검토, 대규모 국책개발사업의 현황 및 문제점 분석, 4대강 사업의 투자결정 과정과 집행상의 문제점 분석, 대규모 국책개발사업의 추진체계 개선방안이다.


  가. 대규모 국책개발사업의 투자결정체계 검토
     대규모 국책개발사업의 투자결정체계 검토는 대규모 국책개발사업의 개념과 정의, 국책사업별 투자결정 과정 분석, 사업타당성 분석 절차와 주체, 과도한 국책개발사업을 추동하는 구조 분석으로 구성되어 있다.


  나. 대규모 국책개발사업의 현황 및 문제점 분석
     대규모 국책개발사업의 현황 및 문제점 분석은 대규모 국책개발사업 현황, 대규모 국책개발사업의 중단 및 갈등 현황 분석, 대규모 국책개발사업의 과속과 과잉개발이 유발하는 문제점 분석으로 구성되었다.


  다. 4대강 사업의 투자결정 과정과 집행상의 문제점 분석
     4대강 사업의 투자결정 과정과 집행상의 문제점 분석은 4대강 사업의 투자결정 과정 분석, 사업추진과 관련된 법령과 계획의 검토, 사업진행상의 문제점 분석, 사업내용 및 효과의 문제, 4대강 사업과 관련된 언론보도의 분석으로 구성되었다.


  라. 대규모 국책개발사업의 추진체계 개선방안
     대규모 국책개발사업의 추진체계 개선방안은 투자결정체계 개선방안, 투자결정과 관련된 법률 개선방안, 대규모 국책사업의 효과적인 관리방안으로 구성되었다.

 

 

 

 

본문은 하단에 첨부되어 있습니다.

 

 대규모 국책사업의 추진결정 체계 개선방안 연구.pdf

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